(Publicado hoy, 30 de enero, en El Mundo).
Nuestro genio organizativo carece de fronteras que puedan apreciarse a simple vista. Esta observación se constata con el sistema que estamos inventando para la reforma de la financiación de las comunidades autónomas. Hasta ahora, los Estados federales habían ensayado y practicado diversos modelos, pero tan original como el nuestro no existe ejemplo en el Derecho comparado.
Este ir y venir de los presidentes autonómicos al Palacio de la Moncloa -donde son recibidos por un presidente del Gobierno que, por su buena disposición de ánimo, quiere contentar a todos-, recuerda a la magnífica figura de Dulcamara de la ópera de Donizetti L´elisir d´amore, que contaba con un elixir para cada avería como ahora hay un fondo para cada necesidad.
Creo que el sistema Dulcamara es un sistema como cualquier otro.La política tiene mucho de invención, de manera que las mugas a la imaginación las instalan los propios protagonistas. Con todo, y por si puede servir de algo, que no creo, voy a contar sumariamente lo que está ocurriendo, precisamente en estos momentos, en Alemania.
El lector cómplice que me siga sabrá que he aireado por estos pagos -a través de libros y de las páginas de EL MUNDO- los trabajos de la reforma federal llevada a cabo en aquel país. Un proceso que fue complejo y que acabó en el verano de 2006, momento en el que el Parlamento federal alemán estuvo en condiciones de aprobar una nueva versión de parte de la Constitución de 1949 destinada a modernizar un sistema federal que hacía agua por muchos costados.
Subrayé el método empleado. Una Comisión donde tenían asiento todos los protagonistas de la política federal y federada -más unos cuantos expertos en Derecho público- fue la encargada de revisar el sistema político y sus intimidades: funciones futuras del Bundesrat, reparto de competencias entre la Federación y los Länder, presencia de estos en la política europea... Al final, como he adelantado, el retoque de unos cuantos artículos de la Constitución federal que allí todos acatan y cumplen.
Se ultimaba así la primera parte de la reforma. Porque hay dos más. Vamos a verlas. La segunda, conocida como Föderalismuskommission II, es la que se ocupa de la financiación de los Länder. Habrá una III, también muy interesante, ya me referiré a ella.
Pues bien, ¿de qué va la segunda comisión? Obviamente de dinero, de su reparto. En primer lugar, se ha constatado que las relaciones entre la Federación y los Länder son poco transparentes. El derecho tributario es competencia de la Federación; los Länder, en asuntos que les afectan, codeciden, pero en general hay pocos impuestos -y no muy relevantes, la segunda vivienda, por ejemplo-, que éstos pueden establecer autónomamente. El impuesto de la renta se reparte entre la Federación, los Länder y los municipios; los ingresos por el valor añadido, por su parte, se los llevan la Federación y los Länder.
HAY CONFLICTOS cuando la Federación aprueba leyes cuyas consecuencias financieras soportan los Länder o los municipios: una previsión federal, verbigracia, respecto a las plazas de guardería infantil.En este caso, a partir de ahí, son los Länder los que han de prestar el apoyo económico a los municipios que las gestionan.Se dan otros muchos casos que convierten a estas formas mixtas de ejercicio de competencias y de financiación en ejemplos de prácticas burocráticas poco eficaces, que, además, desdibujan las responsabilidades políticas y limitan el control democrático.
En segundo lugar, en este sistema, para garantizar el equilibrio interterritorial, se reparten cada año 30.000 millones entre cinco Länder ricos y 11 pobres. Son cantidades destinadas a compensar a los más desfavorecidos pues la Constitución obliga a los poderes públicos a asegurar a todos los alemanes unas iguales condiciones de vida. Los Länder que pagan se consideran castigados y, al final, en peores condiciones que los que reciben, lo que conduce a que también, por esta vía, se haga borrosa la responsabilidad de las autoridades de tales Länder. Hay otro fondo de solidaridad que llega hasta 2019 y que está destinado a los Länder incorporados desde la antigua RDA, pero de éste nadie trata porque es un tema tabú.
En fin, los esfuerzos realizados en los últimos 15 años para limitar el endeudamiento de la Federación, de los Länder y de los municipios han fracasado. El Sarre es el Land más endeudado pero Berlín no le anda a la zaga y lo mismo ocurre con la Baja Sajonia y con la mayoría de los Länder ex-RDA. El Tribunal Constitucional de Karlsruhe anda enredado en varios pleitos con las consecuencias jurídicas de esta situación.
Hay diversas propuestas sobre la mesa para resolver todo este embrollo que sumariamente he descrito. Los Länder han adquirido mucho poder político porque los sucesivos gobiernos federales han dependido de ellos en el Bundesrat para aprobar sus leyes.Por eso de lo que se trata con la reforma I y con esta II es limitar ese poder para conjurar el peligro de que el Estado alemán, privado de mecanismos eficaces para garantizar la unidad y la solidaridad, se convierta en una simple agregación de Länder.
Para solucionar estos problemas es para lo que existe la Comisión II a que he hecho referencia. ¿Cuántos y quiénes pertenecen a la misma? Hay 32 comisionados: 16 han sido nombrados por el Parlamento federal (Bundestag) y 16 por el Senado (Bundesrat). El Parlamento ha enviado a varios miembros del Gobierno federal y hay varios diputados de la mayoría y de la oposición. Están, asimismo, representados los presidentes de los Länder y de los municipios. La presidencia la ostentan conjuntamente el presidente del grupo parlamentario socialdemócrata y el presidente del Land de Baden-Württemberg, que pertenece a la democracia cristiana (ahora en la oposición).
todos ellos empezaron a trabajar a principios de 2007, han celebrado varias reuniones y sus debates pueden seguirse a través de los correspondientes sitios de internet. El compromiso es terminar a lo largo de esta legislatura pero, en estos momentos, las perspectivas no son muy alentadoras pues hay por medio elecciones regionales que complican el panorama y dificultan los pactos. Hay que tener en cuenta que, para alcanzarlos, han de ponerse de acuerdo todos los participantes, la Federación y los Länder, y que los que reciben cuentan con una clara mayoría en el Senado (Bundesrat), de manera que es impensable su respaldo a soluciones que puedan perjudicarles.
Dejé adelantado que hay una III Comisión en el horizonte, aún no concretada. ¿De qué se ocuparía? Pues de la disminución del número de Länder, porque se estima que 16 son demasiados y que muchos de ellos carecen de la pertinente consistencia poblacional y económica. Al final quedarían alrededor de seis para los 80 millones largos de habitantes de la República Federal Alemana.
Para afrontar esta operación existe resistencia por parte de muchos políticos -de todos los partidos- y por parte de algunas poblaciones, cuyo voto es necesario porque la Constitución prevé el referéndum. Pero, incluso, se piensa en una posible reforma constitucional para suprimir este requisito de la participación popular. En cualquier caso, esta Comisión III está aún muy verde aunque hay ya muchos estudios publicados -económicos, geográficos, etcétera- acerca de la dimensión ideal de un Land y del camino que habría de tomar una reforma de esta envergadura.
Al llegar ahora al final me pregunto para qué me habré molestado en escribir este artículo porque, bien mirado, ¿qué tenemos que ver nosotros con los alemanes?
Este ir y venir de los presidentes autonómicos al Palacio de la Moncloa -donde son recibidos por un presidente del Gobierno que, por su buena disposición de ánimo, quiere contentar a todos-, recuerda a la magnífica figura de Dulcamara de la ópera de Donizetti L´elisir d´amore, que contaba con un elixir para cada avería como ahora hay un fondo para cada necesidad.
Creo que el sistema Dulcamara es un sistema como cualquier otro.La política tiene mucho de invención, de manera que las mugas a la imaginación las instalan los propios protagonistas. Con todo, y por si puede servir de algo, que no creo, voy a contar sumariamente lo que está ocurriendo, precisamente en estos momentos, en Alemania.
El lector cómplice que me siga sabrá que he aireado por estos pagos -a través de libros y de las páginas de EL MUNDO- los trabajos de la reforma federal llevada a cabo en aquel país. Un proceso que fue complejo y que acabó en el verano de 2006, momento en el que el Parlamento federal alemán estuvo en condiciones de aprobar una nueva versión de parte de la Constitución de 1949 destinada a modernizar un sistema federal que hacía agua por muchos costados.
Subrayé el método empleado. Una Comisión donde tenían asiento todos los protagonistas de la política federal y federada -más unos cuantos expertos en Derecho público- fue la encargada de revisar el sistema político y sus intimidades: funciones futuras del Bundesrat, reparto de competencias entre la Federación y los Länder, presencia de estos en la política europea... Al final, como he adelantado, el retoque de unos cuantos artículos de la Constitución federal que allí todos acatan y cumplen.
Se ultimaba así la primera parte de la reforma. Porque hay dos más. Vamos a verlas. La segunda, conocida como Föderalismuskommission II, es la que se ocupa de la financiación de los Länder. Habrá una III, también muy interesante, ya me referiré a ella.
Pues bien, ¿de qué va la segunda comisión? Obviamente de dinero, de su reparto. En primer lugar, se ha constatado que las relaciones entre la Federación y los Länder son poco transparentes. El derecho tributario es competencia de la Federación; los Länder, en asuntos que les afectan, codeciden, pero en general hay pocos impuestos -y no muy relevantes, la segunda vivienda, por ejemplo-, que éstos pueden establecer autónomamente. El impuesto de la renta se reparte entre la Federación, los Länder y los municipios; los ingresos por el valor añadido, por su parte, se los llevan la Federación y los Länder.
HAY CONFLICTOS cuando la Federación aprueba leyes cuyas consecuencias financieras soportan los Länder o los municipios: una previsión federal, verbigracia, respecto a las plazas de guardería infantil.En este caso, a partir de ahí, son los Länder los que han de prestar el apoyo económico a los municipios que las gestionan.Se dan otros muchos casos que convierten a estas formas mixtas de ejercicio de competencias y de financiación en ejemplos de prácticas burocráticas poco eficaces, que, además, desdibujan las responsabilidades políticas y limitan el control democrático.
En segundo lugar, en este sistema, para garantizar el equilibrio interterritorial, se reparten cada año 30.000 millones entre cinco Länder ricos y 11 pobres. Son cantidades destinadas a compensar a los más desfavorecidos pues la Constitución obliga a los poderes públicos a asegurar a todos los alemanes unas iguales condiciones de vida. Los Länder que pagan se consideran castigados y, al final, en peores condiciones que los que reciben, lo que conduce a que también, por esta vía, se haga borrosa la responsabilidad de las autoridades de tales Länder. Hay otro fondo de solidaridad que llega hasta 2019 y que está destinado a los Länder incorporados desde la antigua RDA, pero de éste nadie trata porque es un tema tabú.
En fin, los esfuerzos realizados en los últimos 15 años para limitar el endeudamiento de la Federación, de los Länder y de los municipios han fracasado. El Sarre es el Land más endeudado pero Berlín no le anda a la zaga y lo mismo ocurre con la Baja Sajonia y con la mayoría de los Länder ex-RDA. El Tribunal Constitucional de Karlsruhe anda enredado en varios pleitos con las consecuencias jurídicas de esta situación.
Hay diversas propuestas sobre la mesa para resolver todo este embrollo que sumariamente he descrito. Los Länder han adquirido mucho poder político porque los sucesivos gobiernos federales han dependido de ellos en el Bundesrat para aprobar sus leyes.Por eso de lo que se trata con la reforma I y con esta II es limitar ese poder para conjurar el peligro de que el Estado alemán, privado de mecanismos eficaces para garantizar la unidad y la solidaridad, se convierta en una simple agregación de Länder.
Para solucionar estos problemas es para lo que existe la Comisión II a que he hecho referencia. ¿Cuántos y quiénes pertenecen a la misma? Hay 32 comisionados: 16 han sido nombrados por el Parlamento federal (Bundestag) y 16 por el Senado (Bundesrat). El Parlamento ha enviado a varios miembros del Gobierno federal y hay varios diputados de la mayoría y de la oposición. Están, asimismo, representados los presidentes de los Länder y de los municipios. La presidencia la ostentan conjuntamente el presidente del grupo parlamentario socialdemócrata y el presidente del Land de Baden-Württemberg, que pertenece a la democracia cristiana (ahora en la oposición).
todos ellos empezaron a trabajar a principios de 2007, han celebrado varias reuniones y sus debates pueden seguirse a través de los correspondientes sitios de internet. El compromiso es terminar a lo largo de esta legislatura pero, en estos momentos, las perspectivas no son muy alentadoras pues hay por medio elecciones regionales que complican el panorama y dificultan los pactos. Hay que tener en cuenta que, para alcanzarlos, han de ponerse de acuerdo todos los participantes, la Federación y los Länder, y que los que reciben cuentan con una clara mayoría en el Senado (Bundesrat), de manera que es impensable su respaldo a soluciones que puedan perjudicarles.
Dejé adelantado que hay una III Comisión en el horizonte, aún no concretada. ¿De qué se ocuparía? Pues de la disminución del número de Länder, porque se estima que 16 son demasiados y que muchos de ellos carecen de la pertinente consistencia poblacional y económica. Al final quedarían alrededor de seis para los 80 millones largos de habitantes de la República Federal Alemana.
Para afrontar esta operación existe resistencia por parte de muchos políticos -de todos los partidos- y por parte de algunas poblaciones, cuyo voto es necesario porque la Constitución prevé el referéndum. Pero, incluso, se piensa en una posible reforma constitucional para suprimir este requisito de la participación popular. En cualquier caso, esta Comisión III está aún muy verde aunque hay ya muchos estudios publicados -económicos, geográficos, etcétera- acerca de la dimensión ideal de un Land y del camino que habría de tomar una reforma de esta envergadura.
Al llegar ahora al final me pregunto para qué me habré molestado en escribir este artículo porque, bien mirado, ¿qué tenemos que ver nosotros con los alemanes?
No hay comentarios:
Publicar un comentario