Déficit democrático. Por Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes

(Publicado hoy en El Mundo)

   Una cantinela que oímos a diario es la del déficit democrático de la Unión Europea. Se trata de un lugar común pues apenas hay artículo de opinión sobre Europa que no repita ese latiguillo bien impreciso porque el déficit es la falta o escasez de algo que se juzga necesario por referencia a otra medida. Y la pregunta que salta enseguida es ¿cuál es esa otra medida? Parece que, hablando de democracia, lo lógico es que comparemos la democracia europea con la existente en otros espacios geográficos, en los Estados que componen la Unión Europea...

   Puestos a meditar ¿no habremos de convenir que en cada país existe un sistema democrático con rasgos propios que a unos les parecerán normales y a otros cuando menos chocantes? ¿No sabemos que el Gobierno de Estados Unidos no está elegido por el Parlamento ni tampoco el francés? ¿O que existen cláusulas en muchos países que establecen un porcentaje de votos mínimo para acceder al Parlamento y que ello supone dejar sin representación a millones de ciudadanos? ¿O que el Reino Unido carece de Constitución y de Tribunal Constitucional? ¿O que el jefe del Estado en Suecia, en Dinamarca, en España, en Bélgica, en Noruega... no ha sido elegido por nadie sino que es miembro de una dinastía histórica? ¿Son todos estos países, por la existencia de esta realidad irisada, poco democráticos?

Convengamos en que no existe un modelo democrático válido para todos los ambientes, pues cada uno es hijo de las circunstancias históricas en las que ha nacido o se ha asentado. El europeo tiene sus características singulares, necesitadas de perfeccionamiento, pero sin que pueda ser desacreditado con el método de aplicarle una desorientadora brocha gorda.

Acerquémonos a una de sus instituciones más relevantes: el Parlamento Europeo. Se elige por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto desde 1979, cuenta con 751 miembros y dispone hoy, después de la revisión de los Tratados, de unas competencias amplias en materias como la agricultura, la política energética, la protección de los consumidores y del ambiente, los fondos de la Unión Europea... En términos generales, ejerce conjuntamente con el Consejo, la función legislativa y la función presupuestaria. Y lo mismo la de control político y las consultivas que tiene asignadas. Además, elige al presidente de la Comisión y a la Comisión misma -lo que ha ocurrido hace poco- y da el visto bueno a la designación de los comisarios tras el examen riguroso que de los mismos se hace en las comisiones del parlamento con varias horas de discusión en las que se desciende a detalles y pormenores que no todos los llamados a ser ministros en los Estados superarían. También puede el Parlamento obligar a la Comisión a dimitir durante su mandato (renuncia de la Comisión Santer, 1999). Es cierto que la plenitud de la potestad legislativa no anida en el Parlamento pues la comparte con el Consejo (de ministros). Pero lo mismo que ocurre con el Bundestag alemán que, elegido directamente por los ciudadanos, sin embargo, carece por sí solo de la posibilidad de aprobar leyes, tarea que comparte con el Bundesrat formado por personas que han sido designadas por los gobiernos de los Länder.

El Parlamento europeo carece, es verdad, de la iniciativa legislativa. Pero el artículo 225 del Tratado permite que se dirija a la Comisión para que presente «propuestas oportunas sobre cualquier asunto», lo que en la legislatura pasada se ha hecho en 17 ocasiones. Además, el Parlamento debate con la Comisión el programa político al inicio de la legislatura y, en cada nuevo semestre, la Presidencia de turno presenta también sus iniciativas que se discuten ampliamente en el hemiciclo.

En fin, desde el Tratado de Lisboa compete al Parlamento aprobar, con el Consejo, el presupuesto y cuenta con una comisión de control que examina cómo se han gastado los dineros. En los estados, el peso de sus gobiernos en la elaboración y aprobación de los presupuestos es determinante, concentrándose el papel de los parlamentos en funciones de vigilancia y control.

   El resto del funcionamiento del Parlamento Europeo es similar al de los estados. Los diputados se adscriben a unos grupos políticos, también a unas comisiones especializadas (energía, transportes, economía, libertades, asuntos exteriores...) al igual que ocurre en las asambleas de los estados. Los diputados al Parlamento Europeo examinan las peticiones de los ciudadanos y pueden crear comisiones de investigación. De otro lado, la libertad y las posibilidades de intervenir en debates o suscitar iniciativas de los diputados europeos es, en muchos casos, mayor que la propia de sus colegas nacionales.

Un problema que no es exclusivo del Parlamento Europeo pero que adquiere en él caracteres singulares es el controvertido asunto de la libertad del diputado y sus relaciones tanto con el partido por el que ha sido elegido como con el grupo parlamentario en el que se inscribe. Su actualidad deriva de noticias recientes como la del secretario general socialista anunciando que los diputados europeos votarán en tal o cual sentido en el hemiciclo de Estrasburgo y lo mismo ha ocurrido con la formación «Podemos», inspirada en acuerdos asamblearios, o en UPyD, como uno de nosotros ha tenido ocasión de experimentar.

   La opinión pública acepta estas afirmaciones porque entiende que el diputado está ligado a lo que su partido le impone sin advertir que ello nos devolvería al Antiguo Régimen cuando los miembros de las asambleas portaban un poder con las instrucciones concretas que recibían de los estamentos o gremios a los que representaban. Contra esta realidad, como ha explicado -entre otros- Torres del Moral, clamaron los propios reyes exigiendo una libertad de negociación ligada a mandatos generales, tensión esta que acertó a concretar Condorcet en 1792 al decir que «el pueblo me ha enviado no para sostener sus opiniones sino para exponer las mías; no se ha confiado solo a mi celo sino también a mis luces, y uno de mis deberes hacia él es la independencia absoluta de mis opiniones».

Es desde este pensamiento de donde surge la prohibición del mandato imperativo (artículo 67. 2 de la CE). En el Parlamento Europeo los textos son más expresivos pues se enfatiza la condición «libre e independiente» del diputado (artículo 2 de su Estatuto y lo mismo en el Reglamento) y se da una vuelta de tuerca cuando en el artículo 3 se dice que «los diputados emitirán su voto individual y personalmente. No estarán sujetos a instrucciones ni mandato superior alguno».

   Todo ello tiene una explicación en la esencia misma del sistema pues el ordenamiento democrático aísla unos intereses públicos que es preciso tutelar y sobre ellos se ajusta la representación política: hay así intereses municipales, regionales, nacionales, europeos etc. La sustantividad de cada uno de ellos la pone de manifiesto el hecho de que existen elecciones distintas para otorgar la representación de cada uno de esos intereses. Si todos fueran un continuum indiferenciado bastaría con unas únicas elecciones y preciso es recordar que, en el caso europeo, se pasó del sistema de representación indirecta -diputados nacionales eran al tiempo diputados europeos- a un sistema de representación directa. Esto quiere decir que los intereses, al cobrar perfiles distintos, no tienen por qué coincidir.

¿Cómo se solucionan posibles conflictos? Aplicando una regla elemental que es la ponderación de los intereses y su valoración a la luz del programa electoral por el que esos diputados han sido elegidos y al que se deben en la forma de lo que la doctrina alemana (N. Achterberg) llama «vinculación a unos parámetros esenciales», es decir, a las ideas básicas del partido.

   Ahora bien, en el Parlamento Europeo, el partido por el que ha sido elegido un diputado se incorpora a un grupo político (popular, socialista, liberal etc.) y es sólo en su marco en el que puede desarrollar su actividad (con la excepción de los «no inscritos»). Cada grupo acoge en su seno muchos partidos políticos, lo que obliga a éstos a perder independencia (como la pierde el Estado al entrar en la UE) y a matizar la posición del diputado que representa, no a sus conciudadanos nacionales, sino a millones de ciudadanos europeos. En el grupo, la formación de su voluntad se hace por medio de la discusión por los diputados que lo integran de los asuntos que llegan al hemiciclo. Al final de esos debates se vota y quien queda en minoría tiene dos caminos: o aceptar la posición mayoritaria o defender la suya propia. Ambas son legítimas porque el grupo tampoco puede impartir órdenes obligatorias a sus diputados y tampoco puede ni el partido ni el grupo sancionarles.

Estamos pues ante un complejo mundo lleno de unas sutilezas que vienen impuestas por el sistema parlamentario multinacional y que se hallan -felizmente- muy alejadas del áspero «ordeno y mando» que decreta el secretario del partido o el presidente del grupo político pues ello nos devolvería, sin más que un pequeño disfraz, al modelo y a las prácticas del Antiguo Régimen.

   Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes son catedráticos de Derecho Administrativo y autores de Cartas a un euroescéptico (Marcial Pons, 2014).