Las escaramuzas que libra el
Tribunal Constitucional alemán en torno a la construcción europea vienen de
lejos. Concretamente desde la sentencia Maastricht (1993) y después la Lisboa
(2009). En el centro del debate se halla la cuestión de la defensa alemana de
un orden constitucional propio, pues preciso es tener en cuenta que ya en 1963
el Tribunal europeo de Luxemburgo aclaró -para los despistados- que el derecho
comunitario no se dirigía sólo a los estados miembros, sino que de él derivaban
concretos derechos y específicas obligaciones para los ciudadanos de esos
estados. Es el efecto directo justamente considerado como piedra basilar sobre
la que se construye el orden comunitario como una “comunidad de derecho”
(concepto paralelo al de Estado de Derecho).
Para el Tribunal alemán siempre
ha sido tarea peliaguda y probablemente ejercida de mala gana cohonestar su
condición de “defensor de la Constitución” con la aceptación del superior rango
del derecho que emana de las instituciones comunitarias. Se trata de un duro
conflicto de conciencia en el que viven sus magistrados desde los años 70 del
pasado siglo.
Con todo, cuando hace
jurisprudencia, sus palabras, aunque vigilantes, han sido siempre medidas. La
citada sentencia Maastricht declaró la compatibilidad del Tratado firmado en la
ciudad holandesa con la Constitución alemana. El Tribunal estaba rechazando así
la tesis de los recurrentes, que habían sostenido que el desplazamiento de
determinadas competencias, especialmente las relacionadas con la unión económica
y monetaria, erosionaban el principio democrático al desapoderar al Parlamento
alemán, y además limitaban la garantía de los derechos y libertades de su Ley
fundamental. Los magistrados de Karlsruhe pusieron paz en esta polémica y las
fuerzas políticas reformaron la Constitución introduciendo una nueva redacción
del artículo 23 que ha tratado de asegurar la participación de los órganos
federales legislativos -Bundestag y Bundesrat- en el desarrollo del derecho
comunitario.
Años después vino la sentencia
Lisboa donde el Gobierno recibe una resplandina desde Karlsruhe pues, aunque se
destacó la adecuación de lo convenido en la capital portuguesa con el derecho
público alemán, se exigió que, para su ratificación, se aprobara una ley
especial de acompañamiento (Begleitgesetz) que asegurara una participación
mayor y más afinada del poder legislativo nacional. Lo que el disciplinado
Gobierno cumplió enviando al Parlamento el correspondiente proyecto de ley. Es
en esta sentencia donde los jueces constitucionales recuerdan que la
integración europea puede ir tan lejos como lo permita la salvaguardia en los
Estados miembros de un ámbito de decisión con la suficiente amplitud como para
que puedan desarrollar, con libertad política, las atribuciones que afecten a la
vida económica, cultural o social de sus ciudadanos.
En septiembre de 2011 volvemos a
oír la voz desde Karlsruhe, ahora en relación con el paquete de ayudas a
Grecia, para afirmar de nuevo su conformidad con las exigencias
constitucionales contenidas en el derecho interno: “El Parlamento alemán, a
través de la aprobación de las correspondientes leyes, no ha conculcado ni el
derecho presupuestario ni la autonomía presupuestaria de los parlamentos que en
el futuro se constituyan como resultado de las elecciones legislativas”.
La crisis económica ha continuado
siendo un vivero de pleitos, por lo que las sentencias se suceden con
expectante cadencia (octubre de 2011, febrero, junio y septiembre de 2012). El
mensaje que todas ellas contienen se puede resumir afirmando que la
preocupación de los magistrados alemanes ha consistido en cortar las alas a la
expansión de las competencias bruselenses a la hora de afrontar los riesgos que
vive la economía europea si ello pudiera suponer un desapoderamiento del Parlamento
alemán que hiciera peligrar el entero sistema democrático.
Un momento especialmente
emocionante se vivió cuando se aprobaron los Tratados -intergubernamentales-
que crearon el Mecanismo Europeo de Estabilidad y el denominado “de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión económica y monetaria”. Las
dos Cámaras del Parlamento alemán otorgaron su visto bueno a los mismos, pero
cuando se llevaron a la sanción del presidente de la República, se
interpusieron varios recursos ante el Constitucional en los que se pidió la
adopción de medidas cautelares destinadas a paralizar la mano firmante del jefe
del Estado. Pretensión que el Tribunal rechazó (septiembre de 2012) dando vía
libre definitiva a los Tratados al entender que había sido respetado el papel
del Parlamento y además quedaban garantizados tanto el límite máximo en dinero
contante y sonante de participación de Alemania como su representación en los
órganos del nuevo Mecanismo creado.
Y así llegamos al 7 de febrero,
día en que se da a conocer por el Tribunal Constitucional un auto en el marco
de otro pleito, ahora el entablado sobre la legalidad de las medidas del Banco
Central Europeo relativas a la compra de deuda pública. Una política cuyo
objeto fue cortar las tensiones desatadas en los mercados y paralizar el riesgo
en que se hallaba la moneda única. Como se sabe, la polémica se ha centrado -y
es lo que se debate en el pleito- en determinar si las funciones del Banco
Central Europeo se han de reducir a mantener la estabilidad de los precios y
controlar la inflación o pueden, más allá, coadyuvar -con sus propios
instrumentos- a perseguir los objetivos generales de la UE contenidos en el
artículo 3 del Tratado (“crecimiento económico equilibrado, economía social de
mercado...”).
Como elemento nuevo de este
pronunciamiento judicial procede anotar que es la primera vez que el Tribunal
de Karlsruhe envía a sus colegas europeos de Luxemburgo una cuestión
prejudicial de acuerdo con el artículo 33 de la ley que regula su
funcionamiento. Hasta ahora, entre ellos había habido una vaga relación de
cooperación (por ejemplo, en la sentencia Solange II de 1986, en la Maastricht
o en otra de junio de 2000). Un cierto matiz se advirtió ya en la cuestión
suscitada por un tribunal laboral ante los jueces europeos acerca de la
conformidad con el derecho comunitario de un contrato temporal de trabajo
(2005). Cuando, años después (2010), el asunto (Honeywell) llega al Tribunal
Constitucional alemán, éste opta por evitar el conflicto con Luxemburgo y
practica un comedido autocontrol de sus funciones. Ahora, por fin, llega más
lejos, pues, como decimos, es la primera ocasión en la que, en la historia de
estas peleas judiciales, se formaliza una cuestión prejudicial en toda la
regla.
Bien es verdad que, a la hora de pasar
la pelota al tejado luxemburgués, el juez alemán lo hace con perspicacia y
cierta perversidad. No se puede interpretar de otra forma su razonamiento,
según el cual la compra ilimitada de deuda pública a corto plazo en los
mercados secundarios queda fuera de las atribuciones del Banco Central Europeo
porque podría llegar a afectar a los presupuestos de los Estados miembros y a
los compromisos relacionados con sus emisiones de deuda pública. Un peligro,
ciertamente, porque esos títulos acabarían devaluándose, con lo que volveríamos
a cargar las espaldas de los contribuyentes europeos en su conjunto (no sólo de
los nacionales de los estados endeudados). Voces autorizadas del mundo
económico nos explican que, por un lado, resulta inevitable que los instrumentos
monetarios incidan de alguna forma en los presupuestos (porque, si no es así,
de nada servirían) y porque además el Banco Central Europeo anunció, con
carácter previo a esa compra, que estaría precedida por el establecimiento de
condiciones y reformas nacionales destinadas a poder alcanzar el impacto
deseado de una forma duradera y sostenida.
A nosotros nos interesa más
subrayar la importancia jurídica y los efectos políticos de esta apelación del
juez alemán al luxemburgués, aun sabiendo que el pleito distará mucho de estar
resuelto incluso después de que éste se haya pronunciado y vuelto el asunto a
Karlsruhe. Pero hay en esa actitud nueva y humilde un reconocimiento de la
superioridad del Tribunal europeo, lo que no es una bagatela viniendo de quien
viene y del efecto multiplicador que puede tener en otros tribunales
constitucionales europeos, supuesto el enorme prestigio del alemán. El hecho de
que se reconozca a la jurisprudencia de Luxemburgo un valor interpretativo
preeminente ha de tener unas consecuencias relevantes en orden a asegurar la
unidad y la coherencia del derecho comunitario que se une a otros avances
capitales madurados a lo largo de los últimos decenios. Un derecho cuya
garantía debe quedar siempre en última instancia reservada a las manos
cuidadosas de las instituciones europeas.
Así como la sinfonía musical se
teje a base de sucesivas melodías, fraseos y arpegios, de la misma forma puede
decirse que es la sucesión de modestos movimientos, ásperos en su rigidez
jurídica, lo que permite ir construyendo el camino que ha de conducir a la
ancha avenida del orden federal europeo. Único en el que pueden cobrar sentido
los viejos estados nacionales que la Historia, ya como un eco fugitivo, ha
depositado en nuestras manos.
* Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes son catedráticos de Derecho Administrativo de la Universidad de León. Francisco Sosa es actualmente diputado en el Parlamento Europeo por UPyD.
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